'정의로운 전쟁'이 있을까 - 모가미 도시키 '인도적 개입'

인도적 개입 : 정의로운 무력 행사는 가능한가

모가미 도시키 저  |  조진구 역 | 소화

저자는 국제기독교대학 대학(부설 평화연구소 소장 역임)에서 국제법 및 국제기구론을 담당하고 있는 국제법의 권위자다. 일본 학자다운 꼼꼼한 사례분석을 통해 인도적 개입과 관련된 이슈들을 층위별로 다룬다. 일본어투를 그대로 번역으로 옮겨 놓아 문장은 지리멸렬해보이지만 반드시 한번은 생각을 해봐야 하는 문제들이다. 좋은 공부가 됐다. 

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▶ 예전에 평화는 전쟁을 하지 않는 것이었다. 침략하지 않고 죽이지 않고 빼앗지 않는 것이야말로 평화였다. 1920년 국제연맹이 창설되어 ‘집단안전보장’이라는 개념이 등장한 이후 거기에 ‘침략을 진압한다’는 의미가 추가되었다. ‘침략하지 않을 것’에 ‘침략한 국가를 징벌한다는 것’이 평화의 중요한 요소가 되었던 것이다. 

국제법적인 측면에서 본다면 그것은 침략과 전쟁의 위법화, 무력행사의 금지, 다른 국가에 대한 간섭의 금지, 주권의 존중 등과 같은 원칙의 확립·강화를 의미한다. 사상적으로 본다면 그것은 어느 정도까지는 절대평화주의의 입장과 중복되어 있다. 침략하지 않고 간섭하지 않겠다는 것은 어떠한 경우에도 무력을 행사하지 않는다는 것이고, 그것은 절대평화주의의 핵심이기도 하다. 이에 비해서 집단안전보장에 입각하여 “침략한 국가를 징벌한다”는 평화는 아마 절대평화주의와는 양립하지 않을 것이다. 

인종차별 등 심각한 인권침해가 국제평화와 관련된 문제로서 대두된 것은 l960~70년 유엔이 그러한 침해에 ‘국제적인 관심사항’이라는 특별한 이름을 부여하고 나서였다. 그러한 정책을 취하고 있다고 지탄받았던 국가에 대해서는 유엔이 ‘개입’하여 제재를 가하는 것이 법적으로 허용되었다. 그때 대상이 되었던 것은 백인정권에 의한 유색인종의 탄압이 심했던 남로디지아(현 짐바브웨)와 남아프리카공화국이었다. 

인도적 개입은 1999년 3~7월 북대서양조약기구(NATO)군이 유고슬라비아를 폭격했을 때 각광을 받았다. 폭격 자체는 인도적 개입의 모델 케이스로 간주하기 어렵다. 코소보 자치주에서 인도적 행위가 벌어졌던 것은 사실이지만, 취한 수단(=폭격), 절차(=유엔 안전보장이사회의 무시), 얻은 결과(=박해의 순환) 등 어느 것을 보아도 의문이 남는 행동이었기 때문이다. (서문) 

▶ 1948년 유엔총회에서 채택된 제노사이드 조약(집단살해의 방지 및 처벌에 관한 조약)에서 규정된 ‘제노사이드’는 다음과 같은 행위를 말한다. 

1. 집단의 구성원을 살해하는 것 

2. 집단 구성원에 대해서 중대한 육체적 또는 정신적 위해를 가하는 것

3. 집단에 대해서 그 전부 또는 일부에게 육체적 파멸을 목적으로 생활조건을 고의적으로 부과하는 것

4. 집단내의 출생을 방해하기 위한 조치를 강제하는 것 

5. 집단의 어린이들을 다른 집단으로 강제적으로 이송하는 것 

▶ 영국의 국제정치학자 아담 로버츠의 정의에 따르면, 인도적 개입이란 “어떤 나라에서 주민에게 대규모의 고통과 죽음이 초래되었을 때 그것을 막을 목적으로 그 국가의 동의 없이 군사력으로 개입하는 것”이다. 이 책에서 ‘협의의 인도적 개입’이라 부르는 개념이다. 

일반적으로 통용되고 있는 인도적 개입의 공통적인 정의의 조건을 들면

1. 극도의 인권침해 또는 인도에 대한 죄라고 부를 수 있는 심각한 박해가 있을 것 

2. 해당국 정부가 그러한 박해를 자행하고 있거나 주민간의 박해를 멈추게 할 의사와 능력을 갖고 있지 않을 것 

3. 개입하는 것은 통상 다른 국가 또는 복수의 국가일 것. 복수의 국가에는 나토와 같은 군사동맹도 포함 된다(논자에 따라서는 유엔과 같은 세계 규모의 국제기구도 포함시키지만, 첨예한 문제가 되는 것은 그 이외의 경우이다) 

4. ‘개입’은 통상 군사력을 사용한 ‘무력개입’일 것(무력을 사용하지 않는 경우도 있을 수 있으나 무력을 사용할 경우가 첨예한 문제가 된다)  (22쪽) 

▶ 하나는 합법적이라고 해도 어떠한 종류나 형태의 인도적 개입이 합법적인가는 별도로 생각하지 않으면 안 된다는 것이다. 다른 하나는 합법적일 수 있다는 것과 그것을 적극적으로 행사해야 한다는 것은 별개의 문제라는 것이다.  

▶ 인도적 개입이 될 수 있을지 논란을 빚는 사례들

(1) 파키스탄에 대한 인도의 개입(1971년): 유엔에서 호응을 얻지 못함

(2) 캄보디아에 대한 베트남의 개입(1978~79년): 흥미로운 것은 베트남은 인도적 개입을 정당화의 근거로 전면에 내세우지 않았다는 것이다. 그 대신에 전개한 것이 ‘이전론’ 즉 ‘두 개의 다른 전쟁이 동시에 진행되고 있다’는 주장이었다. 또 베트남군은 1980년 말까지 캄보디아 영내에 주둔했다는 점이다. 

(3) 우간다에 대한 탄자니아의 개입: 1971년 아민이 쿠데타로 권력을 장악한 뒤 1979년 추방당 할 때까지 학살된 사람들의 수는 국제사면위원회 등의 조사에 의하면 약 30만 명에 달한다(50만 명에 이른다고 추정되기도 한다). 그러한 우간다에 대해 1979년 l월 20일, 3-4만 명의 탄자니아군이 군사 공격을 감행했다. 

박해받는 희생자의 구제가 아니라 가해자의 처벌을 목적으로 한, 인도적 개입이 용인될 수 있는가는 더욱 신중한 검토가 필요하다. 니에레레 등의 발언에는(만약 탄자니아의 행동을 인도적 개인이라고 볼 수 있다면) 인도적 개입의 모습을 둘러싼 또 다른 어려운 문제가 있었던 것이다.

어쨌든 유엔과 아프리카연합 등 국제사회는 탄자니아의 행동에 침묵 혹은 묵인했다. 

▶ 인도적 개입이 유엔과 거리가 멀다고 생각하기 쉬운 것은 주로 법적인 이유에서다. 즉 인도적 개입이라고 하면 무력행사를 수반한 것으로 생각하는 것이 보통이지만 유엔헌장 상 무력행사를 수반하는 유엔활동은 ‘강제행동’(유엔헌장 제7장 특히 제39조와 제42조)으로 구분할 수 있으며, 이것은 ‘개입’과는 다른 합법성이 분명한 것이 될 수 있기 때문이다. 

유엔군은 존재하지 않지만 평화유지활동을 위한 평화유지군은 지금까지 여러 차례 설치되었다. 평화유지활동의 경우 병력의 전개는 그것을 받아들이는 국가의 동의에 입각하고 있어 상대의 의사에 반할 경우에도 행해지는 강제행동이나 개입과 본질적으로 다르다. 또한 무력행사에도 많은 제약이 있으며 대상국에 명령할 권한도 없다. 

유엔은 소말리아나 르완다 그리고 보스니아-헤르체고비나에서 기아와 살육이 발생하였을 때 대응을 요청받고 평화유지활동을 했다. 하지만 미묘한 형태로 행해진 활동이기 때문에 제약도 많았다. 세 경우 모두 문제점을 남긴 사례이기는 하지만 조금 단순화해서 말한다면 유엔에 의한 ‘구호 활동의 과잉과 과소’라고 요약할 수 있다. 

1. 소말리아- 과잉개입이 낳은 비극 

1992년 l월에 취임한 부트로스 갈리 유엔 사무총장은 소말리아 문제에 적극적인 자세를 보이고 안보리와 연계하면서 일련의 ‘인도적’ 활동을 시작했다. 안보리 결의안 제733호에는 그때까지의 안보리 결의안에서는 전례를 찾아볼 수 없을 정도로 ‘인도적’이라는 말이 빈번하게 나왔다. 

1992년 12월 3일 유엔평화유지군인 UNOSOM I과는 별도로 가맹국이 제공하는 병력으로 구성되는 ‘통합기동부대(UNlTAF·United Task Force)’ 부대의 설치를 결정했다. 최초로 인도적인 이유에서 무력행사를 용인한 이 결의안 제794호는 만장일치로 채택되었다. 일주일 후인 12월 10일 미 해병대가 모가디슈 인근에 상륙하는 장면이 미국 방송들에 의해 전 세계로 방영됐다. 

1993년 3월 26일의 안보리 결의만 제814호에 입각하여 설치된 것이 제2차 유엔 소말리아활동 (UNOSOM II)이었다. 그러나 UNOSOM II가 강제적으로 무장 해제를 추진하고 특히 아이디드 장군파와의 대립을 심화시킨 결과 무력충돌이 발생하였다. 임무 개시 한 달이 지난 6월 5일 파키스탄 부대가 습격당해 24명이 숨졌다. 같은 해 10월까지 사태는 유엔평화유지군(혹은 유엔평화강제부대)과 현지의 무장 세력 간의 전쟁 양상을 띠게 되었다. 

2. 르완다- 내버려진 사람들 

1994년에 대규모 학살이 발생했던 르완다는 과소개입의 예다. 현지에는 두 개의 평화유지활동이 전개되었다. 유엔 우간다 르완다 감시단(UNOMUR·1993년 6월~94년 9월 양국 국경지대에 전개됨)과 유엔 르완다 지원단(UNAMIR·1993년 l 월~96년 3월)이 그것이다. 

실패의 원인은 복합적이며 어느 하나라고 말할 수는 없다. 더 큰 문제점은 안보리가 원래 이 지역에서의 평화 유지활동을 중시하지 않았다는 점이다. UNAMIR의 임무는 주로 정전협정의 이행을 감시하고 총선거 때까지 임시 정부를 지원하는 것이었다. 요원 수도 모두 2500명 정도로 소규모였으며, 인도적 긴급 사태에 대응할 만한 장비도 경험도 없었다. 

1993년 1994년 내전이 격화되어 벨기에군 병사 10명이 살해당했다. 이에 벨기에가 철수를 결정하였으며 프랑스와 이탈리아도 뒤를 따랐다. 이미 2000명으로 줄었던 군사요원은 한꺼번에 1500명 정도로 줄었다.

유엔 및 국제사회의 조치는 너무 늦었으며 너무 적었다. 조기에 충분히 무력을 행사했어야 했다는 의미는 아니다. 조기에 비무력행사 형태로 병력과 경찰을 파견하였더라면 50만 명이나 되는 학살은 막을 수도 있었다는 의미이다. 오래된 부족간의 원한의 충돌이었기 때문에 막을 수가 없었다는 것은 잘못된 것이다. 국제사회가 막아야 했던 것은 분출하는 역사적 원한 그 자체가 아니라 삽과 괭이를 사용한 살인이었기 때문이다. 그 정도의 일이 전혀 불가능했을 리가 없다. 그 점에서 이 사건은 어떻게 하면 인도적 개입이 가능할까 하는 것이 아니라 어떻게 하면 효과적으로 인도적인 예방활동이 가능한가를 묻는 사례였다. 

3. 옛 유고연방 인종청소의 충격 

유엔에 따르면 인종청소는 한 지역을 지배하던 민족 그룹이 다른 민족의 구성원을 말살하는 짓이며 살인 이외에 악질적인 괴롭힘, 차별, 폭력행위, 고문, 강간, 재판 없는 처형, 강제이주, 재산의 약탈, 종교시설의 파괴 등 다양한 수단을 포함한다. 

이러한 만행이 빈발하는 가운데 유엔은 단계적으로 몇 가지 조치를 취했다. 1992년 2월에는 유엔보호군(UNPROFOR)를 파견해 1995년 12월까지 주둔시켰다. 인종청소를 왜 막지 못했는지에 대해서는 여러 논점이 있을 수 있다. 

첫째, 분쟁 당사자의 행동이 상궤를 벗어나 있어 국외자가 예측할 수 없는 경우 그것을 신속하게 막는 것은 어려웠을 것이다. 둘째, 그럼에도 광기가 폭발했을 경우 누군가가 그것을 멈추어야만 하지만, 그렇다고 해서 누구라도 자신의 위험을 무릅쓰고 그것을 막는 것은 아니다. 

셋째, UNPROFOR가 잔혹행위를 막기 위해 필요한 권한이나 장비를 제공받았으며 그러한 의사와 능력을 갖췄는가 하는 것도 문제다. 

4. 스레브레니차의 참극 

사라예보 동북쪽 60km 스레브레니차는 유엔이 지정한 ‘안전지역’이었으며 공격이나 침입이 모두 금지돼 있었음에도 불구하고 보스니아의 세르비아인 세력은 1999년 7월 6일 총공격을 시작했다. 코피 아난(Koti Annan) 사무총장의 보고서는 이 학살에 관해서 유엔이 몇 가지 잘못을 저질렀다는 것을 일관되게 지적했다. 첫째, 네덜란드 부대가 충분한 대응을 하지 않았다는 점이다. 둘째로 현지부대와 사령부 사이의 통신과 의사소통이 나빴다는 것이다. 세 번째로 무력행사를 할 것인지 스레브레니차가 함락될 때까지 유엔은 아무런 결정을 내리지 못했다. 프랑스의 르몽드지가 “아난 사무총장의 죄책 고백”이리는 제목으로 이 보고서를 보도했는데 말 그대로 결론은 통한의 반성으로 가득 차 있었다. 

▶ 유고 폭격은 인도적 개입인가 

-1999년 3월에 이르러 코소보의 상황은 사건의 사무총장 보고에 의하면 상당히 많은 비인도적인 일들이 벌어지고 있었다고 해도 좋다. 따라서 희생자를 구하려는 행위를 인도적 개입이라고 부 르는 것도 일단은 허용될 수 있을 것이다. 다만 주의해야할 것은 피해자 중에는 세르비아계 주민도 적지 않았다는 것이다. 그럴 경우 상대적으로 희생자가 많은 쪽을 구하는 것을 ‘인도적 개입’이라 간주하게 되는 것일까?

-인도적 개입의 사례 중 많은 경우가 그랬듯 이 작전도 순수하게 인도적인 동기만으로 이루어졌다고는 말하기 어렵다. 다른 목적이란 무엇인가? 최소한 밀로셰비치 정권이 NATO가 바라는 유고 평화협정안을 수락하게 하는 것이다. 

-NATO의 군사행동에 대해서는 ‘징벌적 폭격’이라는 표현도 간간이 사용되었다. 그것은 코소보에서 알바니아인을 박해했던 것에 대한 징벌일지도 모르고 랑부예 합의를 거부한 것에 대한 징벌일지도 모른다. 어느 쪽이었든지 ‘징벌’은 ‘구제’와는 이질적이며 사후적인 행위다. 그리고 ‘박해’ 현장인 코소보 이상으로 베오그라드 주변 특히 산업시설이나 생활 관련 인프라를 공격하는 작전이 많았다는 것은 단순한 보급·병참선의 절단을 초월하는 것이었으며, 그러한 의미에서 이 폭격은 ‘징벌적’이라고 할 수 있다. 

-‘부수적 피해’가 많이 발생할 가능성은 처음부터 있었다. 첫 번째 요인은 자신의 생명에 위험이 미치지 않도록 NATO군이 15,000피트라는 고공에서 폭격했다는 것이다. 그만큼 고도가 높으면 정확하게 군사목표만을 폭격하는 것은 어려워질 것이다. 다른 하나는 특히 베오그라드에서 인구밀집지역에 있는 공장이나 발전소, 방송국이 표적이 되었다는 것이다. 그중 몇 개가 ‘군사목표’ 라 해도 그런 곳에서 폭격을 하면 부수적인 피해는 거의 피할 수가 없다. 그것은 과실이라기보다 고의에 가깝다고 봐야할 것이다. 

-‘인도적 효과’에 대해서는 어떠한가. 무엇보다 유고군의 알바니아계 주민에 대한 박해는 오히려 폭격을 계기로 강화되었다고 전해진다. 확실한 것은 폭격으로 난민과 피난민이 된 85만 명의 대부분이 알바니아계 주민이었다는 것이다. 그 사람들을 구하기 위해 폭격을 한 것이었는데 그 사람들의 고통을 더욱 증가시킨 결과가 된 것은 매우 역설적이다. 

-이 모든 것이 폭격 때문에 일어났다고 말하는 것은 분명히 잘못이다. 그러나 말할 수 있는 것은 이렇게 박해를 연쇄적으로 발생시킨 사회구조를 개선하는 데 폭격은 어떤 의미도 갖지 못했다는 것이다. 

▶ 불개입 원칙은 유엔이 만들어지기 이전부터의 관습법이라는 성격이 강한 데 비해서 무력불행사 원칙은 유엔헌장에서 확립된 규범이라는 성격이 강하다. 더구나 무력불행사 원칙은 등장하면서 바로 ‘보통’이 아닌 규범의 지위를 부여받았다.

이렇게 해서 “일탈을 행하기 극도로 어려운” 상황이 확립되었다. 그것은 개별 국가에 의한 인도적 무력개입의 합법성을 긍정하려는 논자가 극복해야 할 l차적인 장애물이었다. 

예외를 드러내기 위해 인도적 개입의 긍정론자가 내세우는 논거는 크게 세 가지다. 

첫째, 무력행사의 일반적인 금지는 유엔의 안전보장체제가 제대로 기능을 발휘하는 것을 전제로 하기 때문에, 제대로 기능을 하지 못할 때에는 개별국가의 무력행사가 허용되는 경우도 생긴다는 주장이다. 

둘째, 인권보장은 무력행사와 함께 유엔의 대목적(大目的)이라는 점이다. 

셋째, 헌장 제2조 제4항은 타국의 영토보전이나 정치적 독립을 침해하는 무력행사만을 금지하는 것으로 그 외의 (타국의 영토를 점령하거나 전복하는 것이 아닌) 무력행사는 허용된다는 해석이다. 

▶ 소말리아나 르완다에서의 실패를 거울삼아 한꺼번에 ‘중립성과 비폭력성’을 포기하는 것이 아니라 유엔의 새로운 역할을 구상할 필요가 있다. “어떠한 형태로든지 군사력을 동원한다”는 것은 반드시 해하는 주체에 대해 무력공격을 가하는 경우만을 말하는 것은 아니기 때문이다. 

무엇보다 중요한 것은 사람들을 박해로부터 보호하는 것이고 그 사람들에게 인도적 구호물자를 전해 주는 것임을 생각하면 그것을 실효성 있게 행하는 방법을 모색하는 것이 ‘인도적 개입’의 정책적 과제가 아닐까. 

▶ 정전(正戰)론에 반대하며

-정전이란 말 그대로 정당한 전쟁이며 적극적으로 싸워야 할 전쟁이다. 무력을 기본으로 하여 세계질서를 구축하려는 것이 아니라면 싸워야 할 정당한 전쟁을 설정하고 주장하기 위해서는 몇 가지 엄격한 조건을 붙일 필요가 있다. 

그것은 특정 국가의 판단에 의해 행해져서는 안 되며 국제 사회의 총의를 바탕으로 이루어져야 한다. 공격하는 상대방이 아무리 ‘악’해도 통상의 전쟁과는 달리 상대방을 정복하는 것이 목적이 되어서는 안 되며, 공격하는 대상이나 수단은 매우 제한적이어야 한다. 그리고 무엇보다 인권을 침해당하고 구호의 대상이 되는 사람들 자신이 그러한 방법으로 구호를 받고 싶어 해야 한다. 

-만약 비인도적 상황에서 ‘주권보다 인권’을 주장할 경우 우선 생각해야 할 것은 어떻게 인권(생명에 대한 권리·평화에 대한 권리·식량에 대한 권리·가족생활의 권리 등)을 보장할 것인가 하는 문제이다. 해당국의 주권을 일축하며 죄 없는 시민들을 말려들게 할 가능성을 내재하면서 징벌적인 무력 공격을 하는 것 자체는 아닌 것이다. 

-극도의 비인도적 상황에서 주권은 제한받아야 한다. 그렇지만 그것은 무엇보다도 우선 해당 국가가 보호하려고 하지 않는 사람들에 대해서 타국 또는 국제기구 혹은 다양한 인간집단이 보호하고 구호하려고 할 때 그것을 방해할 권리를 해당 국가는 갖지 않는다는 의미에서만 그러하다.